Rapport d'information, Commission des Affaires Européennes, Assemblée Nationale, 2 Décembre 2009
Depuis l'accord d'association de 1957, un partenariat lie l'Union
européenne et les Etats d'Afrique, du Pacifique et des Caraïbes dits «ACP». A compter de la création en 1995 de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), la montée en puissance des règles de libéralisation du commerce a progressivement mis fin au caractère privilégié de ce partenariat. L'OMC a en effet posé le principe de l'égalité de traitement selon lequel les mêmes règles doivent s'appliquer à tous les pays quelque soit leur niveau de développement. En 2000 était signé l'accord de Cotonou qui se donnait sept ans pour que l'Union européenne et les 78 pays ACP regroupés en six régions - Afrique de l'Ouest,Afrique centrale, Afrique orientale, Afrique australe, Caraïbes et Pacifique mettent fin au système asymétrique des préférences commerciales non réciproques. Ces pays devaient libéraliser, par le biais d'accords de partenariat économique(APE), l'essentiel de leurs échanges afin de se conformer aux règles
de l'OMC.
S'il reposait sur le postulat du commerce et de la libéralisation des
échanges comme moteur du développement, l'accord de Cotonou tempérait cette
logique en l'articulant avec celle du développement, de l'intégration régionale et de l'aide financière.
Dès le début, les idéologies ont fortement pesé sur des négociations
chaotiques, engagées tardivement et maladroitement du côté européen sur la base d'un mandat de négociation commercial donné par le Conseil à la Commission, le commissaire au commerce en étant le maître d'oeuvre. Le discours libéral de M. Peter Mandelson a suscité d'emblée la méfiance des pays ACP. Celle-ci fut confirmée par trois circonstances aggravantes : la crainte des conséquences d'une ouverture excessive des économies du fait des APE, le décalage entre le discours européen sur la priorité du développement alors qu'en réalité, l'accent était mis sur la ibéralisation et un agenda de négociations contraignant. D'où la charge menée contre les APE, lors du sommet de Lisbonne en décembre 2007, par le Président sénégalais Abdoulaye Wade demandant aux Africains de se «mobiliser pour barrer la route à cette menace pour les économies africaines ».
Il aura fallu ce coup de semonce pour que l'Union européenne prenne
conscience que les pays ACP attendaient de l'Union européenne des relations plus profondes qu'un simple accord commercial. Avec l'arrivée, en 2008, d'un nouveau commissaire au commerce, Mme Catherine Ashton, les relations ont semblé quelque peu s'apaiser. Le Conseil a adopté, le 11 novembre 2008, sous présidence française, des conclusions plus équilibrées prenant davantage en compte les préoccupations des pays ACP. Y était affirmée la nécessité de conclure des APE complets, de conforter le processus d'intégration en cours et d'accompagner les APE à travers notamment une aide substantielle au commerce et la prise en compte de la sécurité alimentaire.
Aujourd'hui, les négociations se poursuivent sur la base de ces conclusions. Mais deux ans après la date butoir symbolique du 31 décembre 2007,un seul APE complet était signé avec les Caraïbes. Une solution temporaire a dû être trouvée en décembre 2007 afin de maintenir aux pays ACP ne faisant pas partie des pays les moins avancés (PMA), l'accès préférentiel au marché européen(2). Alors que la Commission européenne avait présenté ces accords intérimaires comme un tremplin vers des APE complets, les négociations piétinent, à l'image de celles engagées avec l'Afrique de l'Ouest. Ainsi il avait été annoncé aux rapporteurs en septembre dernier, lors du déplacement au Ghana et au Sénégal, qu'un accord APE était en bonne voie d'être conclu avec l'Afrique de
l'Ouest en octobre : l'échéance a encore été repoussée et la signature en est actuellement prévue à la fin de 2009, voire au début 2010. Les divergences sont encore très nombreuses : interprétation de l'article
XXIV du GATT sur le degré et la période d'ouverture des marchés, application de la clause de la nation la plus favorisée, protection des industries naissantes, règles d'origine. Ces points d'achoppement cristallisent en fait les contradictions dans la position des négociateurs européens et révèlent le faible degré d'élaboration de leur réponse aux demandes des pays ACP sur le volet développement.
De plus, le contexte économique mondial a profondément changé depuis les années 90 où a été préparé l'accord de Cotonou. La crise économique, financière et alimentaire a mis à mal le dogme de la libéralisation généralisée qui sous-tendait le Consensus de Washington. Elle a par ailleurs accentué la vulnérabilité des économies des pays en développement. La Banque mondiale, dans son dernier rapport, a mis l'accent sur l'urgence absolue de l'aide aux pays en voie de développement pour faire face à la crise. La révision à mi-parcours de l'accord de Cotonou en 2010 pourrait être l'occasion pour l'Europe de rebattre les cartes et d'affirmer sa volonté politique de contribuer de manière originale à la problématique du développement comme elle l'a fait il y a 40 ans. Ce sera sans doute moins aisé à vingt -sept qu'à six mais, si l'Europe ne relève pas ce défi, mettant à profit sa proximité historique, économique, géographique et culturelle avec ces pays, elle y perdra sa légitimité, dans un contexte de plus en plus concurrentiel marqué par la montée en puissance des grands pays émergents. Par ailleurs, alors que les négociations du cycle de Doha semblent dans l'impasse, l'Union européenne et les pays ACP qui représentent un poids politique non négligeable au sein de l'OMC, pourraient - dans la mesure où les problématiques
APE-cycle de Doha se télescopent - défendre une approche des règles de cette organisation qui ne soient pas soumises aux seules lois du marché. Cela permettrait de poser la question plus générale du traitement des pays en voie de développement dans le commerce mondial.
Le Parlement français sera amené à se prononcer sur les accords APE
au moment de leur ratification. Aussi la Commission des Affaires européennes a suivi de près chaque étape des négociations. Ce présent rapport d'information a été précédé par celui de M. Yves Daugé en juillet 1999 et par celui de M. Jean-Claude Lefort en juillet 2006. Mme Christine Taubira avait pour sa part remis en juin 2008 un rapport au Président de la République.
Les rapporteurs ont tenu à procéder aux auditions les plus larges
- de représentants de la société civile africaine, d'experts, de la Commission européenne et des administrations françaises ; auditions complétées par un déplacement en Afrique de l'Ouest - zone de négociation où le processus d'intégration est le plus avancé : au Sénégal, pays emblématique de la lutte contre les APE et au Ghana qui a paraphé, sans le signer à ce jour, un accord intérimaire.
De ces différents travaux, les rapporteurs ont vu se dégager des lignes
de force. Il est possible que les APE ne soient ni un simple accord de libreéchange ni une variable d'ajustement aux règles de l'OMC ; ils offrent l'occasion d'un véritable partenariat, c'est-à-dire le support déchanges et de respect mutuel. Il est possible d'aménager un cadre économique et commercial innovant et favorable au développement durable des économies ACP et de prévenir la brutalité des conséquences du libre échange.
Auteur(s): Herve Gaymard, Jean Claude Fruteau